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Umstrittene Defizitausgleiche für kommunale Kliniken

17.04.2014 | Norman Langhoff
Umstrittene Defizitausgleiche für kommunale Kliniken

Im Rahmen eines Musterverfahrens will bekanntlich der Bundesverband Deutscher Privatkliniken die Rechtmäßigkeit der Finanzierungspraxis kommunaler Krankenhäuser überprüfen lassen. Die Klage gegen den Landkreis Calw vor dem Landgericht Tübingen auf Unterlassung von Defizitausgleichen für die dortigen Kreiskliniken ist in erster Instanz mit Urteil vom 23. Dezember 2013 abgewiesen worden, wobei das Landgericht Tübingen nach seiner Argumentation europarechtlich dominierte beihilferechtliche Fragestellungen interessanterweise weitestgehend offen lassen kann. Unabhängig vom weiteren Fortgang des Rechtsstreits, der mit Berufungseinlegung erwartungsgemäß in die zweite Runde geht, können sich aber aufgrund der Entscheidung des Gerichtshofes der Europäischen Union „CBI/ Kommission“ bereits jetzt Fragen für die künftige Gestaltung der den Defizitausgleichen regelmäßig zugrundeliegenden Betrauungsakten stellen.

Zur Erinnerung: Klagegegenstand des von dem Bundesverband Deutscher Privatkliniken (BDPK) betriebenen Musterverfahrens ist ein Beschluss des Kreistages des Landkreises Calw vom 17. Dezember 2012, mit dem festgelegt worden ist, die nicht durch Eigenkapital gedeckten Verluste der Kreiskliniken Calw und Nagold für das Jahr 2012 (ca. 6,2 Mio. €) und für die Folgejahre bis 2016 (in zu erwartender Höhe von jährlich deutlich über 1 Mio. €) zu tragen. Darüber hinaus hat der beklagte Landkreis in den Vorjahren Bürgschaften zur Absicherung von zu Investitionszwecken aufgenommenen Krediten (in 2012 zuletzt in Höhe von knapp 15 Mio. €) übernommen. Hierin sieht der BDPK einen Wettbewerbsverstoß zum Nachteil der von ihm vertretenen Privatkliniken. Die Kostenübernahme stelle eine genehmigungspflichtige EU-rechtswidrige Beihilfe dar, die den Wettbewerb im Vergleich zu privaten und gemeinnützigen Krankenhäusern verzerre, da ihnen keine Subventionen durch die öffentliche Hand zustünden.

In erster Instanz ist der BDPK dabei unterlegen. Das LG Tübingen wies die Klage mit Urteil vom 23. Dezember 2013 ab (Az. 5 O 72/13). Der BDPK hat erwartungsgemäß Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil eingelegt. Die Berufung ist nun beim Oberlandesgericht Stuttgart anhängig (Az. 2 U 11/14), doch ist anzunehmen, dass auch dort nicht das letzte Wort gesprochen wird.

Politischer Hintergrund

Der Ausgang des Musterverfahrens wird weitreichende Folgen nicht nur für die kommunalen Krankenhäuser, sondern insgesamt für die Krankenhauslandschaft in Deutschland haben, wenn man – insofern nach übereinstimmender Auffassung des Interessenverbandes Kommunaler Krankenhäuser als auch des BDPK – nämlich im Blick hat, dass durch diesen Rechtsstreit das gesamte deutsche Krankenhaussystem, dessen (Unter-)Finanzierung durch alle Verfahrensbeteiligten gleichermaßen angeprangert wird, verstärkt in den Fokus der (Fach-)Öffentlichkeit geraten und entsprechender politischer Handlungsdruck entstehen dürfte.

Dabei ist die beihilferechtliche Brisanz der Thematik „Defizitausgleiche“ nicht neu. Bereits im Jahr 2003 hatte die Asklepios Kliniken GmbH Beschwerde bei der Europäischen Kommission eingereicht, um eine Gewährung mutmaßlich rechtswidriger Beihilfen an öffentliche Krankenhäuser durch die öffentliche Hand in Deutschland anzuzeigen, die darin bestünden, dass eventuelle Betriebsverluste im Einzelfall gedeckt würden, sowie darin, dass ihnen durch den jeweiligen öffentlichen Träger eine Garantie gewährt werde.

In der Folge schaffte die Europäische Kommission jedoch Mechanismen, die die Mitgliedstaaten bei staatlichen Beihilfen, die in Form von Ausgleichszahlungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI) gewährt werden, von der europarechtlich verankerten Pflicht, die Kommission über die Beihilfe zu informieren („Notifizierungspflicht“), befreien. Dazu müssen zunächst die in der sog. „Freistellungsentscheidung“ (Kommissionsentscheidung vom 28. November 2005 – 2005/842/EG) bzw. dem sog. „Freistellungsbeschluss“ (Kommissionsbeschluss vom 20. Dezember 2012 – 2012/21/EU) genannten materiellen Voraussetzungen erfüllt sein. Darüber hinaus bedarf es eines weiteren „Betrauungsaktes“ zugunsten des im Einzelfall betroffenen Krankenhausträgers. Die Beschwerde der Asklepios Kliniken GmbH aus dem Jahr 2003 wurde von der Kommission vor diesem Hintergrund nicht beschieden. Die daraufhin zum Gerichtshof der Europäischen Union erhobene Untätigkeitsklage wurde abgewiesen (EuG, Urteil vom 11. Juli 2007 – T-167/04).

Impetus aus Europa?

Der erneute Vorstoß des DBPK geht vor allem auf die Entscheidung CBI/Kommission des Gerichtshofes der Europäischen Union (EuG, Urteil vom 7. November 2012 – T 137/10) zurück, deren Relevanz sich vor allem daraus ergeben soll, dass der zugrundeliegende Sachverhalt explizit Fragen der – anscheinend ähnlich dem deutschen Recht ausgestalteten – Krankenhausfinanzierung in Belgien betraf.

Das europäische Gericht wiederholt zunächst, dass die Mitgliedstaaten bei der Betrauung mit einer DAWI sowohl hinsichtlich von deren Inhalt als auch deren Form über einen weiten Ermessenspielraum verfügen, setzt sich sodann jedoch explizit mit den inhaltlichen Anforderungen an die in dem zu verfassenden Betrauungsakt genau zu definierende „Gemeinwohlaufgabe“ auseinander. Im Fokus steht dabei das Erfordernis einer „besonderen“ Gemeinwohlaufgabe („Sonderaufgabe“) in Abgrenzung zu dem nicht ausreichenden Bestehen einer bloßen – sich ggf. aus nationalem Krankenhausrecht ergebenden – Gemeinwohlverpflichtung zur Sicherstellung der Patientenversorgung, die sich an alle Krankenhäuser unabhängig von der Rechtsnatur ihrer Träger gleichermaßen richten mag.

Hieran anknüpfend hatte der klagende DBPK – von Beklagtenseite bestritten – vorgetragen, dass die Defizitausgleiche zunächst schon nicht von den inhaltlichen Voraussetzungen der Freistellungsentscheidung der Kommission gedeckt seien, weil den Kliniken keine besonderen DAWI übertragen worden seien. Darüber hinaus genüge auch der konkrete Betrauungsakt – unstreitig in Form eines vom Landkreistag ausgearbeiteten und bundesweit empfohlenen Muster-Betrauungsaktes verfasst – nicht den in der Entscheidung CBI/Kommission herausgearbeiteten Anforderungen.

Das LG Tübingen folgt dem nicht und wählt einen anderen argumentativen Ansatz, nach dem sich eine inhaltliche Auseinandersetzung mit der Entscheidung CBI/Kommission erübrigt. Das Gericht kommt zu dem Ergebnis, dass die Voraussetzungen einer ordnungsgemäßen Freistellung gegeben seien und leitet sowohl die Einstufung des Betriebes der Kreiskliniken Calw als besondere DAWI als auch deren konkrete Betrauung direkt aus dem maßgeblichen Landeskrankenhausrecht in Verbindung mit der Aufnahme der Kreiskliniken in den Landeskrankenhausplan ab.

§ 3 Abs. 1 Landeskrankenhausgesetz Baden-Württemberg (LKHG) erlegt den Land- und Stadtkreisen für den Fall, dass die bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern nicht durch andere Träger sichergestellt werde, eine subsidiäre Betreibenspflicht auf („Pflichtträgerschaft“). Da die Kreiskliniken in den Landeskrankenhausplan aufgenommen worden seien, sei deren Bedarfsnotwendigkeit festgestellt. Die Frage, ob und in welchem Umfang die bedarfsgerechte Versorgung auch durch andere Krankenhäuser sichergestellt werden könne, obliege allein der für die Aufstellung des Landeskrankenhausplans zuständigen Landesregierung und sei der Überprüfung durch die entscheidende Kammer nicht zugänglich. Der beklagte Landkreis jedenfalls habe nach Planaufnahme „kein freies Ermessen mehr für die Entscheidung, welche Krankenhäuser in welchem Umfang er betreiben will“. Die Pflichtträgerschaft schließe es – insoweit anders als für private oder freigemeinnützige Träger von Plankrankenhäusern – aus, dass über die wirtschaftliche Sinnhaftigkeit des Fortbetriebes der Kliniken disponiert werden könne. Dieser Aspekt wird schließlich auch als wesentliches Abgrenzungskriterium zu der Entscheidung CBI/Kommission herangezogen. Die in CBI/Kommission zentrale Frage beihilferechtlicher Gleichbehandlung bei gleichen Gemeinwohldienstleistungen stelle sich im Fall der Kreiskliniken Calw nicht, da diesen aufgrund ihrer (wie dargestellt bejahten) besonderen Gemeinwohldienstleistung ein Marktaustrittsrecht nicht zustehe und insofern der Gleichheitssatz nicht verletzt sei.

Einer vertieften Auseinandersetzung mit der Frage, ob der vorliegend separat verfasste Betrauungsakt den rechtlichen Anforderungen genügt, bedurfte es nach Auffassung des LG Tübingen nicht, da der im Sinne der europarechtlichen Freistellungsentscheidung erforderliche besondere „öffentliche Auftrag“ unmittelbar im LKHG enthalten sei; mit dem vorliegenden Betrauungsakt sei die den Landkreis treffende gesetzliche Verpflichtung lediglich an die Kreiskliniken weitergegeben worden. Im Übrigen seien auch keine Anhaltspunkte für eine Nichtigkeit des Betrauungsaktes nach verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorgaben erkennbar.

Darüber hinaus führt das Gericht aus, dass im Rahmen der vorliegenden wettbewerbsrechtlichen Unterlassungsklage nicht zu prüfen sei, ob eine deutsche gesetzliche Regelung auf dem Gebiet des Gesundheitswesens in jeder Hinsicht den unionsrechtlichen Vorschriften gerecht werde oder nicht, da der Tatbestand des Rechtsbruchs im Sinne des § 4 Nr. 11 UWG dann nicht vorliege, wenn der beklagte Landkreis eine ihm durch Gesetz auferlegte Pflicht erfülle; anderenfalls würde man eine dem beklagten Landkreis unzumutbare Pflichtenkollision heraufbeschwören. Im Übrigen weist das Gericht darauf hin, dass grundsätzlich ausschließlich die Kommission darüber zu entscheiden habe, ob eine staatliche Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist.

Implikationen für die Verwaltungspraxis

Die Entscheidung des LG Tübingen kann und wird inhaltlich vermutlich – sowohl im Rahmen des weiteren Verfahrensfortganges als auch von dritter Seite – kontrovers und je nach Interessenlage unterschiedlich gewichtet diskutiert werden. Eine tiefergehende Urteilsanalyse würde den hiesigen Rahmen jedoch sprengen.

Unabhängig von dem Fort- und Ausgang des Verfahrens BDPK/Landkreis Calw kann sich darüber hinaus aber mit Blick auf kommunalrechtlich verankerte Prüfungspflichten die Frage stellen, inwieweit sich bereits aus der Entscheidung CBI/Kommission Handlungsbedarf für die zukünftige Fassung von Betrauungsakten ergibt. Denn die Prüfung hat sich u. a. auch darauf zu erstrecken, ob die gesetzlichen Vorschriften eingehalten worden sind und ob Risiken, die die stetige Aufgabenerfüllung und die Haushaltswirtschaft der Gemeinde gefährden, zutreffend dargestellt sind – dies dürfte auch die Frage etwaiger Risiken aufgrund von erteilten Betrauungsakten umfassen. Zwar besteht bei der Betrauung ein inhaltlicher und formeller Ermessensspielraum (s. o.); dennoch sehen Kommentatoren in der Entscheidung CBI/Kommission eine „Tendenz, die Maßstäbe bei DAWI-Finanzierungen zu verschärfen“. Die gestalterische Herausforderung besteht dann nach der ratio aus CBI/ Kommission in der möglichst rechtssicheren Darstellung einer zusätzlichen, über die für alle Plankrankenhäuser geltenden allgemeinen Verpflichtungen hinausgehenden, Gemeinwohlverpflichtung.

 

Dies ist ein Beitrag aus unserem Health-Care-Newsletter 1/2014. Die gesamte Ausgabe können Sie im Anhang herunterladen. Sie können diesen Newsletter auch abonnieren und erhalten die aktuelle Ausgabe direkt zum Erscheinungstermin.